Dokumentation

DJV-Fachtagung "Zukunft des Rundfunks: Qualität"

3./4. September 2007, IFA Berlin

Die Qualität des Rundfunks:

Medienpolitische und medienrechtliche Rahmenbedingungen

Eingangsreferat: Prof. Dr. Siegfried Weischenberg

(Uni Hamburg)

Wenn ich es richtig sehe, ist die deutsche Medienpolitik, die ihre große Zeit (allenfalls) bis Anfang der 90er Jahre hatte, gerade dabei, aus ihrem jahrelangen Dornröschenschlaf aufzuwachen. Offenbar, so könnte man allein daraus schließen, steht Großes bevor. Dies lernt man aber vor allem auch aus der Tatsache, dass sich die Vertreter der beiden Rundfunksysteme und der Verleger engagiert zu Wort melden – fast ähnlich engagiert wie weiland, als sie hier bei der IFA den Kampfbegriff "Bildschirmzeitung" durchsetzen wollten.
Heute verstehen es aber insbesondere die Verantwortlichen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, in den so genannten Qualitätszeitungen mit langen Wortlautinterviews zu erscheinen. Auch dies sind crossmediale Synergien: Was wären die Medienseiten allein von FAZ und SZ ohne die Köpfe von ARD und ZDF?

Dass es dabei aktuell um viel geht, zeigen auch kampagnenartige Redaktionsstrategien in den letzten Wochen; sie sind, nebenbei, auch ein Beleg dafür, dass es gerade in den Medienredaktionen mit der ‚inneren Pressefreiheit’ nicht so weit her ist. Den Verlegern sind die ‚digitalen Strategien’ der Öffentlich-Rechtlichen ein Dorn im Auge – sofern man von Strategien hier bisher überhaupt sprechen kann. Vertreter des privat-kommerziellen Fernsehens schreiben sich – wenn sie Ehemalige sind – ihre Wut über die Selbstgefälligkeit von ARD und ZDF in einem Enthüllungsbuch (das eigentlich anderen Abrechnungen dienen soll) von der Seele oder fordern in Beiträgen oder Interviews, wie die RTL-Chefin, "Spielregeln für eine faire und funktionierende Medienordnung". Ihr ‚Leiter Medienpolitik’ hofft, dass die deutsche Medienpolitik endlich aufwacht, um den Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunk genauer zu definieren; ein duales System – das ist seine Botschaft – könne es "nicht ohne eine Einschränkung des öffentlichen Teils geben".

Im Übrigen spricht er in Hinblick auf die Medien und deren Funktionsvielfalt von einem "fast schizophren anmutenden Spannungsfeld", in dem sie zugleich Kulturgut und Wirtschaftsgut sein sollen. Dies ist in der Tat das Grundproblem, das sich im Internetzeitalter in deutlich verschärfter Form – aber keineswegs mit revolutionären medienrechtlichen und -politischen Konsequenzen – darstellt.
Dies will ich in dieser Einführung anhand der Kernbegriffe Medienrecht, Medienpolitik, Qualität, Rundfunk und Internet kurz darstellen und begründen. Wie die "Spielregeln für eine faire und funktionierende Medienordnung" genau aussehen sollen, weiß ich auch nicht. Aber ich will skizzieren, worum es dabei gehen kann.

1. Medienrecht
Der Artikel 5 GG, der den Rahmen für alles bildet, was die Medien betrifft, enthält nicht nur ein Zensurverbot, sondern (in Absatz 1, Satz 2) auch ein Gewährleistungsgebot für funktionierende Kommunikationsfreiheit (als Oberbegriff für Meinungs-, Rede-, Informationsfreiheit sowie Rundfunk- und Pressefreiheit bzw. Medienfreiheit). Wir haben also hinsichtlich der Gestaltung unserer Medienlandschaft keineswegs die freie Auswahl. Vielmehr gibt es gute Gründe, eine verfassungsnormativ erwünschte (‚meritorische’) Qualität der Informationsgüter vorauszusetzen. Die aber stellt sich, wie empirisch leicht nachweisbar ist, keineswegs automatisch über Marktprozesse her, sondern bedarf ggf. der Regulierung. Also: Das Projekt ‚Rahmenbedingungen zur Qualitätssicherung’ setzt die Entscheidung über die Klassifikation von Medienprodukten als private oder eher als öffentliche Güter voraus. ‚Meritorität’ ist dabei m. E. die normative Basis für Medienregulierung, Marktversagen die empirische.

Aktuell geht es hier nun nach Auffassung des Verfassungsrichters Wolfgang Hoffmann-Riem um fünf Aspekte:

• die Sicherung der Offenheit des Zugangs zu Information und Kommunikation
• die Abwehr von Manipulation bei Suchhilfen (das ‚Google-Problem’)
• die Ermöglichung selbst bestimmter Kommunikationsnutzung
• die Vermeidung von ‚Zensuräquivalenten’ (z. B. durch Missbrauch ökonomischer Macht)
• die Ermöglichung von Angebotsvielfalt (insbes. in Hinblick auf ‚innovative’ Inhalte)

All dies ist nicht allein durch ökonomischen Wettbewerb zu sichern, bei dem womöglich zur Kostensenkung auf billige, unqualifizierte Arbeitskräfte zurückgegriffen wird. Vielmehr geht es um  eine Professionalisierung der inhaltlichen Angebote. Die öffentliche Kommunikation darf künftig nicht vorrangig Amateuren, Aktivisten und anderen Interessenvertretern überlassen werden.
Seit dem 3. Rundfunkurteil des BVG (‚FRAG-Urteil’, 1981) steht fest, dass auch privater Rundfunk bestimmten Regulierungen unterliegt, die danach mit der Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verknüpft worden sind (‚Grundversorgung’, 4. Rundfunk-Urteil 1986). Wünschenswert wäre nun eine Präzisierung des Charakters der ‚Grundversorgung’ vor allem in Hinblick auf Information und Orientierung. Dies würde die Legitimation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stärken, ihn besser vor kommerziellen Anfechtungen schützen und den Spielraum der Privaten jenseits dieser ‚Grundversorgung’ vergrößern.
1. These: Aus dem Grundgesetz ergibt sich ein Gewährleistungsgebot für funktionierende Kommunikationsfreiheit, das im Internetzeitalter nicht eingeschränkt, sondern sogar erweitert werden muss.

2. Medienpolitik
Traditionelles Ziel von Medienpolitik ist es, Strukturen zu schützen, die für das Funktionieren der demokratischen Prozesse notwendig sind. Was bedeutet das im Internet-Zeitalter? Zunächst: Die Medienfixierung zu überwinden und ‚Medienpolitik’ im Kontext einer ganzheitlichen ‚Kommunikationspolitik’ zu begreifen.

‚Kommunikationspolitik’ ist geplantes und zielorientiertes Handeln zur Schaffung, Durchsetzung oder Einhaltung von Normen im Bereich der Information und Kommunikation. Doch das ist gut gebrüllt. Wenn die "deutsche Medienpolitik schläft" (Tobias Schmidt), so liegt das auch am Wirrwarr von Zuständigkeiten einer Vielzahl von Akteuren (regional, national und international), die sich gegenseitig blockieren, weil sie z. T. mit völlig verschiedenen Unterscheidungen operieren.

Allgemeines Ziel von Kommunikationspolitik muss sein, die Sozialverantwortung von Angeboten zur Information und Orientierung zu stärken. Sie sollte dabei vor allem auf die Regulierung von Vielfalts-Strukturen gerichtet sein. Ansonsten ist im Prinzip (regulierte) Selbstregulierung besser als eine Einzelsteuerung durch Kommunikationspolitik. Wozu sie führt, kann man z. B. an den kilometerlangen Rundfunk-Staatsverträgen sehen, die von den Referenten in den Staatskanzleien formuliert wurden.

(Regulierte) Selbstregulierung ist aber nicht nur ein Beitrag zum Abbau von Bürokratie, sondern entspricht in Deutschland auch verfassungsrechtlicher Logik: Staatliche Regulierung  ist wegen der gebotenen Staatsfreiheit für den Mediensektor stets heikel und sollte überall vermieden werden, wo man bis zu einem gewissen Grade auf Eigenkontrolle der Medien vertrauen kann (Beispiel: Deutscher Presserat). Allerdings muss es eine bestimmte Rahmensetzung geben – zumal Selbstregulierung im  Fall des Marktes bei den Medien eben nicht so ohne Weiteres funktioniert. Hier ist in der Logik der BVG-Urteile immer noch der publizistische und nicht der ökonomische Wettbewerb der Maßstab für ein mögliches Eingreifen zur Sicherung von Qualität. ‚Regulierte Selbstregulierung’ bedeutet also nicht eine Kommunikationspolitik, die nichts anderes ist als eine Politik der hochgezogenen Augenbrauen.

Im Bereich von öffentlicher Information und Kommunikation muss Wirtschafts- und Strukturpolitik der Kommunikationspolitik untergeordnet sein und nicht umgekehrt. Nur diese Hierarchie garantiert einen starken (aber nicht: übermütigen) öffentlich-rechtlichen Rundfunk, den wir mehr denn je brauchen. Er ist nicht nur das strukturell notwendig Pendant zum privat-kommerziellen Rundfunk, sondern erfüllt längst auch eine komplementäre Funktion gegen Fehlentwicklungen im Printbereich. In ähnlicher Weise kann er auch im Internet wirksam werden.

Kommunikationspolitik muss heutzutage Vielfaltssicherung  strukturell anders angehen als in der Vergangenheit: (Mindestens) überall da, wo Außenpluralismus aus technischen oder ökonomischen Gründen nicht realisierbar ist, muss es eine Kompensation durch Binnenpluralismus geben (innere Medienfreiheit). Dazu sind Medienunternehmer ja offenbar bereit, wenn sie auf diesem Wege Konzentrationshürden überwinden können. Dies bedeutet in der Konsequenz auch, Außen- und Binnenpluralismus künftig komplementär und nicht in Form einer strikten Arbeitsteilung zwischen alten und neuen Medien zu denken.
2. These: Das Gewährleistungsgebot muss durch neue Formen ‚regulierter Selbstregulierung’ umgesetzt werden. Kommunikationspolitik darf dabei aber nicht Unterabteilung von Wirtschafts- und Strukturpolitik sein.

3. Qualität
Überall auf der Welt – auch in Deutschland – machen sich Leute mehr denn je Sorgen über den Journalismus und seine Qualität; sie fürchten, dass er sich selber abschafft. Auffällig in Deutschland ist, wie unsere Studien zeigen, vor allem die Tendenz zur Erosion der journalistischen Infrastruktur (1993: 54.000 Journalisten, 2005: 48.000; Reduktion vor allem bei der Presse und bei den ‚festen Freien’).

Doch jenseits eindeutiger Quantitäten ist Qualität (im Journalismus) ein (voraussetzungsreiches) Beobachterkonstrukt: Unterschiedliche Akteure (Medienkritiker, Rezipienten, Medienmanager) beobachten das, was gesendet oder gedruckt wird, aus unterschiedlicher Perspektive mit unterschiedlichen Maßstäben (Gemeinwohl, Publikumsinteresse, ökonomischer Erfolg).
Qualität erscheint deshalb also als nicht regulierbar; Kommunikationspolitik kann, so wird argumentiert, allenfalls (allgemeine) Rahmenbedingungen schaffen, die zudem Spielraum lassen müssen für die rapiden technischen Entwicklungen. Es ist auf jeden Fall strittig, ob und wie weit man jenseits von ‚Rechtmäßigkeit’ als allgemeinem, zentralem Qualitätskriterium (bzw. dessen Voraussetzung) Zielwerte wie Vielfalt, Relevanz, Professionalität oder Akzeptanz, die in der einschlägigen Literatur dominieren, kommunikationspolitisch oder gar -rechtlich absichern kann.

Bisherige staatliche Regulierung des Medienbereichs wird in ihrer Wirksamkeit nun aktuell durch vier Prozesse eingeschränkt oder sogar ausgehoben:

• die Internationalisierung von Unternehmen
• die technische Konvergenz
• die Ökonomisierung des Mediensektors
• den Werte- und Normenwandel in der Gesellschaft

Diese Entwicklung provoziert flexiblere Lösungen zur Qualitätssicherung wie zum Beispiel Selbstverpflichtungserklärungen oder auch eine Stiftung Medientest.

Qualitätsjournalismus orientiert sich an Relevanzen statt an Extravaganzen. Ein solcher Journalismus ist wahrscheinlich auf Dauer nicht über den Markt (re)finanzierbar. Wenn er ein Kulturgut ist, müsste eine Kommunikationspolitik, die ihren Verfassungsauftrag ernst nimmt, über Formen einer (staatsfernen) Subventionierung nachdenken, für die es in Europa diverse Modelle gibt. ‚Public Service’ muss zur Leitidee für Qualitätsjournalismus auch jenseits des öffentlich-rechtlichen Rundfunks werden. Belohnt werden müsste, wer nachweisbar in (journalistische) Qualität investiert, besonders bestraft werden müsste, wem – z. B. bei juristischen Auseinandersetzungen über falsche Tatsachenbehauptungen – nachgewiesen wird, dass es in seinem Unternehmen keine Infrastruktur für eine kompetente Recherche gibt. Wenn die RTL-Chefin mit ihrem Vorschlag einer "Mischung aus Anreiz- und Sanktionsmodell" in der so skizzierten Richtung denkt, bin ich auf ihrer Seite.
3. These: Qualität ist nicht regulierbar, doch es gibt vielfältige Instrumente zur Sicherung von Vielfalt und zur Förderung eines inhaltlich anspruchsvollen Journalismus.

4. (Öffentlich-rechtlicher) Rundfunk
Wir sind auf der IFA und das Thema dieses Panels lautet "Die Qualität des Rundfunks", aber gerade Regulierungsfragen lassen sich längst nicht mehr medienfixiert diskutieren. Doch ich will zumindest ein paar Bemerkungen über die Situation speziell des (öffentlich-rechtlichen) Rundfunks machen.

Er erscheint einerseits so stark wie nie. Andererseits wird neuerdings wieder einmal in unterschiedlichen Zusammenhängen seine Finanzierung zur Disposition gestellt (von seiner Internetzukunft wird noch die Rede sein). Das ist m. E. prinzipiell erlaubt, wenn es dabei um die Frage geht, ob die Gebühren durch (journalistische) Qualität hinreichend legitimiert werden. Und ob diese durch (Schleich-)Werbung und insbesondere durch Sponsoring nicht gefährdet wird (Beispiel: Tour de France/Jan Ullrich).  Mit dem Vorwurf, dass sich ARD und ZDF auf der "Rutsche des Kommerzes" (Heribert Prantl) nach unten bewegen, muss man sich intensiv – und ohne gleich beleidigt zu sein – auseinandersetzen. Dies geschieht nach meinem Eindruck neuerdings (endlich).
Bei der Schaffung von Rahmenbedingungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, welche seine Qualität und Zukunft sichern, können wir weder auf Berlin oder München oder Düsseldorf hoffen und schon gar nicht auf Brüssel (was die Privat-Kommerziellen offenbar tun), sondern (allenfalls) auf Karlsruhe: Das Bundesverfassungsgericht sollte demnächst deutlicher sagen, was ‚öffentliche Aufgabe’ der Medien, ‚dienende Freiheit’ und ‚Grundversorgung’ heutzutage bedeuten.

Das, was nicht der Pressefreiheit dient, darf getrost unter anderen Flaggen segeln als der öffentlich-rechtlichen. Wir müssen uns nicht um die Unterhaltungsbranche sorgen, auch nicht um die Unterhaltung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Das Leichte und Seichte findet seine Abspielstätten und sein Publikum von selbst. Unterhaltung ist die formale Variation stereotyper Inhalte. Hier geht es nicht um die Sicherung von Vielfalt, sondern allein um die Sicherung des Zugangs. Anders ist es beim Journalismus, der auf der Informations- und Meinungsvielfalt beruht. Ihn müssen wir erhalten und durch Anpassung an die technischen Veränderungen zukunftsfest machen.
4. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk kann seine Finanzierung dauerhaft nur durch den Nachweis von (journalistischer) Qualität legitimieren; dazu braucht er eine Präzisierung seines Auftrags.

5. Internet
In einem ganzseitigen, bemerkenswerten FAZ-Interview voller Suggestivfragen hat sich der frühere CDU-Politiker und Verfassungsrichter Hans-Hugo Klein vor einigen Wochen mit Gegenwart und Zukunft von ARD und ZDF auseinandergesetzt. Die programmatische Titelzeile lautete "Ungehemmter Expansionstrieb". Klein plädierte zunächst dafür, "das, was sich nicht selbst finanziert, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu überlassen" und bestritt dann die Notwendigkeit, dass er im Internet allzu aktiv werden müsse, denn das Netz sei "ein Paradebeispiel für ein funktionierendes außen-pluralistisches Modell". Dort dürfe sich dessen "Suggestivkraft" nun nicht auch noch entwickeln.

Keine Frage: Beim Thema Online geht es jetzt richtig zur Sache; hier steigen insbesondere die Zeitungen mit ihren völlig unabhängigen Medienredakteuren auf die Barrikaden. Ansprüche der Öffentlich-Rechtlichen werden folglich bisweilen sogar als etwas "Obszönes" (FAZ) apostrophiert.

Worum geht es hier? In der Logik der bisher von mir vorgetragenen Argumentation muss auch und gerade im Internet-Zeitalter das Grundrecht auf Information und Kommunikation (als ‚öffentliches Gut’) abgesichert werden. Es geht dabei um Vielfalt, Freiheit, Zugangs- und Beteiligungsmöglichkeiten. Wird dies im Netz automatisch – also in der alten Marktlogik – hergestellt? Dafür spricht wenig. Denn, im Gegenteil: Gerade hier sind Player am Werk, die – im Unterschied zu den alten ‚kapitalistischen Medien’ – mit publizistischem Auftrag wenig im Sinn haben, ihre beträchtliche Macht bei der Steuerung von Aufmerksamkeit rücksichtlsos einsetzen und so die angesprochenen ‚Zensuräquivalente’ schaffen.

Hier macht nun die Medienfixierung in der Argumentation der Gegner eines Engagements der öffentlich-rechtlichen Sender nicht nur technisch keinen Sinn; es liegt auch quer zu den Interessen der Gesellschaft. Ihr muss daran gelegen sein, dass es unter den neuen Bedingungen die Inhalte gibt, die sie braucht.

Deren Vielfalt muss entsprechend organisiert werden. Dies bedeutet aber auch, dass ARD und ZDF im Internet nicht alles machen müssen, was dort publizistisch machbar ist, Erfolg hat und womöglich sogar Geld bringt. Ihre Aktivitäten sollten auf die (kostenlose) Bereitstellung von journalistischen Angeboten konzentriert werden, die Informations- und Meinungsvielfalt stützen. Im Internetzeitalter geht es (auch) darum, dass der Journalismus, der seinen guten Ruf in letzter Zeit selbst beschädigt hat, seine Funktion als Leim der Gesellschaft nicht verliert. Wir brauchen gemeinsame Themen und Anschlusskommunikation – nicht zuletzt in Hinblick auf die politische Willensbildung. Dass die Öffentlich-Rechtlichen hier besondere Stärken besitzen, haben sie oft genug bewiesen.

Traditionell zielt das Medienrecht auf Massenmedien als ‚Faktoren’ der Meinungsbildung und versucht, den Missbrauch publizistischer Macht zu verhindern. Heute geht es eher um das Problem der Aufmerksamkeitslenkung, z. B. durch die Suchmaschinen als Orientierungshelfer und die damit verbundene Macht über den Informationszugang – zumal, wenn diese vertikal verknüpft sind mit den Verkäufern von Inhalten, Werbung usw.

Den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von der Nutzung der digitalen Technologien weitgehend auszuschließen, würde ihm langfristig den Garaus machen. Seine journalistischen (!) Angebote müssen künftig überall dort auffindbar sein, wo sich Mediennutzung abspielen wird.
5. These: Hinter dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk steht die Idee eines Sozialverantwortungsmodells, das – im Prinzip medienunabhängig – auf die Realisierung von Qualitätsjournalismus gerichtet ist. Seine Leistungen sind gerade auch im Internet notwendig und müssen entsprechend gefördert werden.